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圣诞企鹅跑跑蚊子:試析上下班途中交通事故的工傷認定

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山東泰山藍天律師事務所  王軍 高鵬

內容摘要:《工傷保險條例》經2010年修改后,不僅保留了上下班途中認定工傷的規定,而且擴大了范圍,也同時增加了“非本人主要責任”的限定。但是該限定在?;だ投呷ㄒ婊螄蚶投呷ㄒ媲閾鋇耐?,也存在非本人主要責任的范圍不清、對用人單位存在不公等問題。

關鍵詞:上下班途中 交通事故 工傷認定 非本人主要責任

一、立法現狀及沿革

(一)工傷及工傷認定

工傷,又稱為職業傷害、工作傷害,是指勞動者在工作過程中因工作原因或者從事與工作有關的活動時所遭受的事故傷害和職業病傷害。

工傷認定,是指有權機關依法對勞動者所受傷害或職業病是否屬于工傷或視同工傷給予定性的行政確認行為。

(二)上下班途中認定工傷的立法現狀及沿革

1996年8月原勞動部印發《企業職工工傷保險試行辦法》(以下簡稱《試行辦法》),其第八條第(九)項規定職工“在上下班的規定時間和必經路線上,發生無本人責任或者非本人主要責任的道路交通機動車事故”負傷、致殘、死亡的應當認定為工傷。這是國內首次就上下班途中交通事故是否屬于工傷進行立法。

2004年1月1日起施行的《工傷保險條例》第十四條第(六)項規定“在上下班途中,受到機動車事故傷害的”應認定為工傷。與《試行辦法》相比,沒有時間、路線和責任要求。只要是機動車事故傷害即可,范圍明顯擴大。

隨著社會發展,《工傷保險條例》執行5年后迎來首次大修。國務院法制辦于2009年7月24日全文公布《國務院關于修改<工傷保險條例>的決定(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》),征求社會各界意見。

《征求意見稿》基于《機動車交通事故責任強制保險條例》已經實施,“上下班途中受機動車事故傷害的職工可以從機動車交通事故責任強制保險得到補償,同時還可以通過民事賠償的途徑解決”;工傷保險制度的建立目的主要為“三工”原因導致的傷害提供保障;實踐操作的方便性及國外情況等考慮“刪去了上下班途中受到機動車事故傷害認定為工傷的規定?!?/SPAN>[1]

但是2011年1月1日起施行的《國務院關于修改<工傷保險條例>的決定》對第十四條第(六)項修改為“上下班途中,受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的”應認定為工傷。

可見,修改后的規定范圍比以前有所擴大,但也增加了“非本人主要責任”的限定,相當于《試行辦法》的規定。

二、存在的問題

(一)上下班途中認定工傷的要件

根據新修改的《工傷保險條例》第十條第(六)項的規定,上下班途中能否認定工傷取決于是否是“上下班途中”、是否是“非本人主要責任”、是否是交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害。而后者較易理解。所以主要取決于前兩者。

1、關于“上下班途中”。

根據《關于工傷保險有關規定處理意見的函》人社廳函[2011]339號),“上下班途中”是指合理的上下班時間和合理的上下班路途。顯然這種描述不夠明確。而最高院通過案例公報認為,“上下班途中”應當理解為職工在合理時間內,為上下班而往返于住處和工作單位之間的合理路徑之中,并不以唯一性或最近為條件。[2]雖然有傾向于勞動者之嫌,但因遵循了立法精神,一般也能獲得企業接受。

2、關于“非本人主要責任”。

根據《道路交通安全法》第七十三條、《道路交通安全法實施條例》第九十一條、《道路交通事故處理程序規定》(公安部第104號令)第四十六條,交通事故責任包括全部責任、主要責任、同等責任、次要責任以及意外事故情況下的雙方無責任。

根據《關于執行<工傷保險條例>若干問題的意見》(人社部發〔2013〕34號),“非本人主要責任”的認定,應當以有關機關出具的法律文書或者人民法院的生效裁決為依據。

所以若能根據交通事故發生的成因確定勞動者不屬于全部責任、主要責任、同等責任即符合《工傷保險條例》第十四條第(六)項“非本人主要責任”的要求,可申請工傷認定。

(二)存在的問題

雖然理想很豐滿,但現實卻很復雜。實踐中存在責任不明或難以確定的各種情形?!兜纜方煌ò踩ㄊ凳┨趵?/SPAN>第九十二條、《道路交通事故處理程序規定》(公安部第104號令)第四十九條和五十條規定,交通事故責任還包括 “發生交通事故后當事人逃逸的”、“當事人故意破壞、偽造現場、毀滅證據的情況下的推定責任和“道路交通事故成因無法查清的”情況下不能認定的責任。

所以因不能認定責任或者由于一方逃逸而推定勞動者一方無責任的是否屬于“非本人主要責任”,能否認定工傷呢?

有觀點認為,根據舉證責任和立法目的應推定勞動者不負主要責任而認定工傷。[3]

也有觀點認為,不應認定工傷。[4]

筆者認為,這種情形下不宜認定工傷。

1、舉證責任倒置不宜適用于交通事故類工傷認定

雖然《工傷保險條例》第十九條第二款規定“職工或者其近親屬認為是工傷,用人單位不認為是工傷的,由用人單位承擔舉證責任?!鋇歉霉娑ú⒚環穸ā八髡潘僦ぁ鋇囊話閽?。而且法律并不強人所難。作為用人單位并沒有參與到交通事故發生過程中,在公安機關交通管理部門作為專業人士尚不能分析判定交通事故發生成因的情況下,用人單位更不具有舉證交通事故發生原因的可能性。若直接適用舉證責任倒置明顯強人所難。

同時,根據《道路交通事故處理程序規定》(公安部第104號令)第八十五條第一項的規定,“交通肇事逃逸”是指發生道路交通事故后,道路交通事故當事人為逃避法律追究,駕駛車輛或者遺棄車輛逃離道路交通事故現場的行為?!奔偕枋鹿史⑸撬交蚨嚳叫形賈?,另一方是否是為逃避法律追究而逃離現場并不易確定。尤其在沒有監控情況下,面對當前社會誠信環境和全民遵循交通法規的意識,交通事故的發生是否存在另一方,是否存在逃逸者也未可知。

2、直接引用交通事故認定有違公平

根據《道路交通安全法》第七十三條,《道路交通事故處理程序規定》(公安部第104號令)第四十八條、五十一條,公安機關交通管理部門應在規定時限內制作道路交通事故認定書并送達當事人?!暗筆氯碩緣纜方煌ㄊ鹿嗜隙ㄓ幸煲櫚?,可以自道路交通事故認定書送達之日起三日內,向上一級公安機關交通管理部門提出書面復核申請?!?/SPAN>

而社保行政部門依據公安機關交通管理部門制作的《交通事故認定書》直接作出工傷認定,是對不知情的第三人設定了義務。顯然,用人單位屬于利害關系人。但是現行道路交通法律法規并沒有為用人單位對事故認定提出異議作出立法安排。而用人單位在整個過程中并未參與,甚至不知曉交通事故的發生,交通事故現場也不像生產現場一樣為用人單位控制,僅僅基于向勞動者傾斜性?;ざ舷擄嗤局薪煌ㄊ鹿柿形ど飼樾?,本就有失公平。若在責任不明確或因另一方逃逸的情況下再推定勞動者不負主要責任,而認定工傷,讓與此事沒有任何因果關系的用人單位承擔責任顯然有違公平。

3、只有事故認定情況下不應作為有效證據使用

公安機關交通管理部門制作的《交通事故認定書》雖系法定授權行為,但該行為并非具體行政行為,不具有行政可訴性,僅是一種鑒定結論。在沒有其他證據的情況下,在工傷認定過程中,社保行政部門在用人單位不知情或不同意的情況下將其作為不利于用人單位的證據使用,如同單方委托的鑒定結論在用人單位提出異議時應認定無效,不應作為對用人單位作出不利結論的證據。

4、推定責任或責任不清情況下認定工傷并不符合立法目的

雖然《工傷保險條例》屬于勞動法范疇,以?;だ投呶⒎康?,但《工傷保險條例》第一條也規定了“促進工傷預防和職業康復,分散用人單位的工傷風險”的立法目的。

顯然,推定的事故責任并不利于教育廣大勞動者遵循交通法規。特別是在當前國民素質和遵循交規法律意識淡薄情況下,面對長期奔走在農村道路上的非機動者駕駛人推定責任認定工傷可能助長出了事故隱瞞真相,說“對方逃逸”,以免除自己責任,申請工傷。

另一方面,盡管用人單位通過繳納工傷保險費,工傷保險基金承擔了大量治療費和傷殘補償金等,但一旦認定工傷,由于用人單位繳納的工傷保險費率與用人單位工傷發生率和費用使用率呈正相關,所以繳費將增加;對于構成傷殘的,用人單位還要支付一次性傷殘補助金等補償,在勞動關系解除或終止等方面也將受到諸多限制,等等。所以若將推定的事故責任認定工傷,不僅沒有分散用人單位的工傷風險,反而增加了工傷風險。

即使全部由工傷保險基金支付有關工傷待遇,也增加了工傷保險基金的負擔,不利于工傷保險基金更好地發揮作用。而《社會保險基金先行支付暫行辦法》(人社部令第15號)規定的先行支付及追償制度也體現面對第三人侵權由工傷保險基金承擔支付責任不符合立法目的和不利于工傷保險基金發揮作用的觀點。

5、可能導致工傷待遇解決周期延長

用人單位面對工傷認定,為規避或降低風險,必然會對工傷認定結論提起行政訴訟,甚至面對無法對交通事故認定提出異議而不承認勞動關系從而制造工傷認定障礙。從而導致工傷認定和工傷待遇獲得周期延長,不利于和諧勞動關系的構建。

三、有關建議

(一)賦予用人單位交通事故認定異議權。

用人單位作為交通事故認定的利害關系人,可作為第三人納入事故認定處理過程中。在事故處理過程中,要求當事人提供單位信息,事故認定書制作完成后同時送達當事人工作單位。若當事人拒絕提供用人單位信息,則應寫“無”避免將來濫用工傷認定申請權。同時將有關違規駕駛的情況告訴單位,有利于全社會共同營造遵守交通法規的氛圍。

(二)全國人大常委會對“非本人主要責任”進行立法解釋

《工傷保險條例》修改后,上下班途中交通事故的工傷認定爭議焦點已經有是否屬于機動車事故變為是否承擔主要責任。[5]而面對爭議,何謂“非本人主要責任”,是否包括推定的責任,責任不清或不能確定責任時能否認定工傷,都需要權威解釋。根據《立法法》第四十二條,筆者認為應由全國人大常委會作出立法解釋。

(三)落實先行支付和追償制度,嚴查弄虛作假者,減輕企業負擔。

公安機關交通管理部門確定發生交通事故后,向社保行政部門查詢受害者是否具有社會保險,由公安機關交通管理部門和社保行政部門根據《道路交通安全法》和《社會保險基金先行支付暫行辦法》(人社部令第15號)共同落實先行支付制度,做好受害者醫療費支付和追償,減輕用人單位負擔,避免用人單位利用法律程序,制造工傷認定和待遇支付障礙,延長工傷待遇支付和解決周期。

同時公安機關交通管理部門應認真履行職責,對事故現場充分利用現代技術進行勘驗,得出正確結論。對隱瞞事故真相者追究法律責任,盡可能避免圖方便而推定另一方負全責。

參考文獻:

[1]《工傷保險條例擬修改 國務院法制辦征求各界意見》, //news.xinhuanet.com/legal/2009-07/24/content_11765513.htm

[2] 國務院法制辦網站,北京國玉大酒店有限公司訴北京市朝陽區勞動和社會保障局工傷認定行政糾紛案, //www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfg/aljx/200904/20090400132323.shtml

[3] 劉萬金,交通事故責任不明時如何認定工傷,中國法院網,//www.chinacourt.org/article/detail/2014/01/id/1193566.shtml

[4] 吳衛,曹衛,錢培芬,上下班途中工傷“非主要責任”的判定 ,《中國社會保障》,2013年第11期。   

[5] 蔣同一,試析上下班途中交通事故責任無法認定時的工傷認定,江蘇法院網,//www.jsfy.gov.cn/llyj/gdjc/2012/08/27173830769.html

(字數4362字)

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